Уровень поддержки губернаторов в обществе снижается.
В экспертном политологическом сообществе последнюю неделю активно обсуждается доклад Ростислава Туровского, заведующего Лабораторией региональных политических исследований, профессора департамента политической науки Высшей школы экономики. На научном семинаре Фонда "Либеральная миссия" он представил сообщение на тему "Российские губернаторы: кто они и зачем нужны?"
Доклад состоял из двух частей: кто они, современные российские губернаторы, и зачем они нужны, то есть, чем они занимаются или должны заниматься. Причём второй вопрос не относится к тривиальным, если попытаться проанализировать, на что же ориентирована деятельность губернаторов на современном этапе.
Очевидно, что отправной точкой для этой темы является значительное число изменений в губернаторском корпусе, которые мы наблюдаем в самое последнее время. Процесс этот начинается с 2017 года, после думской избирательной кампании. И в этой связи возникает вопрос: является ли последняя губернаторская ротация принципиально новым явлением, означает ли она какие-то изменения в управленческих подходах.
Этот процесс нередко подаётся как приход к власти совершенно нового поколения губернаторов, так называемых "молодых технократов". Однако в процессе губернаторских ротаций есть достаточно понятная волнообразная динамика, поскольку, в сущности, начало этого процесса, как условно массового, было связано с медведевским правлением. И в этой связи можно вспомнить такую тему, как омоложение губернаторского корпуса, и ещё иногда говорилось, что губернатор не должен быть сильно старше президента, когда президентом был Дмитрий Медведев.
Массовый приход людей, не имеющих отношения к соответствующим регионам, на губернаторские посты – процесс, который тоже усилился в годы президентства Медведева. Стоит хотя бы напомнить о назначениях руководителей Карелии в 2010 и 2012 годах.
Второй пик ротации был связан – и это тоже очень важный момент – с президентской кампанией 2012 года, когда в процессе передачи президентской власти из одних рук в другие заключались определённые пакетные соглашения, договорённости в отношении того, какие группы элиты какие позиции будут занимать в регионах.
Сейчас мы имеем дело с третьим всплеском губернаторских ротаций, который, что интересно, начался ещё до президентских выборов-2018. Причём процесс интенсивно продолжается и после завершения кампании. Впрочем, если говорить о количестве, то по числу замен нынешний пик все-таки выше, чем в середине медведевского президентства и на этапе возвращения власти к Путину.
Вырисовывается тенденция, которую политологи теперь всё чаще напрямую связывают с так называемым "трансфером власти". Следующий пик должен приходиться как раз на период между думской кампанией 2021 года, когда истечёт срок полномочий большого количества губернаторов, и президентской кампанией 2024 года, а также сразу после президентских выборов 2024 года.
Но в то же время это по-прежнему остаётся достаточно обычным процессом функционирования властной вертикали, где принятие решений по заменам губернаторов – дело достаточно лёгкое, связанное в первую очередь с борьбой разных групп элиты, и этот давно начавшийся процесс продолжается. Напротив, если всё-таки говорить о качественных характеристиках губернаторского корпуса, то, несмотря на всю моду на молодых технократов, если проанализировать состав губернаторского корпуса, то с помощью биографического анализа никто не выявит каких-то фундаментальных сдвигов.
В результате воспроизводится по своим социально-профессиональным и даже возрастным характеристикам тот состав губернаторского корпуса, который формировался начиная с 2010-2012 гг., когда произошла зачистка старой, иной раз с ещё советскими корнями, губернаторской номенклатуры.
Например, если говорить про средний возраст губернатора, то на сегодняшний день он и не большой, и не маленький – 51 год. Если говорить о профессиональной подготовке, то по-прежнему преобладают губернаторы с образованием технарей, инженеров, аграриев – то есть с профессиональной подготовкой, которая была характерна и для губернаторского корпуса девяностых годов. Иными словами, губернаторский корпус представляет собой весьма сложный "винегрет", в котором есть и молодое, и старшее поколение, есть и экономисты, и технари, и аграрии, и силовики.
Это важный момент с управленческой точки зрения, поскольку губернаторский корпус по своему происхождению очень сложен и разнороден. Одновременно это и большой вызов для федерального центра, так как ему непросто вести командную игру – тем более в условиях централизации – со столь разнородным составом губернаторского корпуса. Но как раз это и стимулирует всё большую и большую тенденцию к регламентации деятельности губернаторского корпуса со стороны Кремля, с выдвижением целевых индикаторов, различных формальных требований для того, чтобы все главы территорий, кто бы они ни были, выполняли примерно одни и те же установки.
Ещё одна довольно популярная тема, когда изучают состав губернаторского корпуса – это так называемые "варяги" – то есть губернаторы, которые ранее не имели отношения к соответствующему региону. Количество "варягов" и в самом деле значительно выросло после перехода к губернаторским назначениям с 2005 года, в особенности в период, когда президентом был Медведев.
На сегодняшний день доля "варягов" остается достаточно высокой. Но, если посчитать, то, в сущности, губернаторский корпус фактически ровно пополам расколот на две части. Так, 38% губернаторов являются "варягами", но с другой стороны, всё же ровно 40% представителей губернаторского корпуса - это, наоборот, люди, которые родились в данном регионе (уточним, что несколько губернаторов из этой группы в родном регионе потом не работали, именно их правильнее называть "возвращенцами"). Поэтому получается интересный баланс, когда губернаторы – это примерно пятьдесят на пятьдесят варяги и люди, которые имеют непосредственные корни в соответствующем регионе.
Но в то же самое время, несмотря на указанное разнообразие, внутренние расколы и различия, федеральный центр всячески стремится свести свои отношения с губернаторами к общему знаменателю, чтобы обеспечить более жёсткий контроль не просто над губернаторским корпусом, но и над его деятельностью, над целеполаганием этой деятельности. При этом оборотная сторона медали состоит в том, что уровень поддержки губернаторов в обществе снижается, и с этой точки зрения прошлый 2018 год стал весьма показательным. Конечно, дело не только в тех непопулярных реформах, которые были запущены и которые, в общем и целом, подпортили рейтинги всех уровней власти. Процесс ухудшения отношения губернаторов с обществом стартовал существенно раньше. В сущности, он начался ещё в период назначений после 2005 года и до возвращения прямых губернаторских выборов в 2012 году.
Важный момент состоит в том, что возвращение прямых губернаторских выборов в 2012 году фундаментальным образом эту ситуацию не изменило, поскольку правила игры способствовали ограничению конкуренции на губернаторских выборах (прежде всего, через использование муниципального фильтра) и это, конечно, сильно расхолаживало губернаторский корпус, который считал, что победа у него всегда в кармане. Губернаторские выборы превращались в некую формальность, и в итоге в отношения губернаторов с обществом ничего позитивного это не добавляло несмотря на то, что замысел такой у федерального центра тоже присутствовал.
В этих обстоятельствах губернаторам стало сложнее остаться на второй срок. Причём здесь стоит специально подчёркивать слово "второй", поскольку, когда отечественные политологи изучали губернаторские выборы с середины девяностых годов и продолжали это делать в середине нулевых годов, то приходили к выводу о несколько другой цикличности губернаторской поддержки, когда проблемой становился третий срок. В то время как к началу второго срока, ко вторым выборам поддержка губернатора, как правило, возрастала. Проблема усталости, недовольства народа возникала на втором сроке и усиливалась к третьему сроку, который губернаторы иной раз и не смогли получить, поскольку выборы проиграли.
Так было раньше, а сейчас получается, что медовый месяц отношений губернаторов с обществом стал гораздо короче, и с этой точки зрения 2018 год был показательным. Дело не только в том, что выборы проиграли три губернатора (Хакасия, Хабаровский край и Владимирская область) – они проиграли, пытаясь избраться всего лишь на второй срок. То есть это были для них вторые выборы. И, кроме того, хотя этих кейсов немного, те губернаторы, которые шли на второй срок после 2012 года, практически все – за одним исключением мэра Москвы Сергея Собянина – получали в процентном отношении результат ниже, чем тот, который у них был на предыдущих выборах. Поэтому снижение общественной поддержки губернаторов стартовало гораздо раньше пенсионной реформы, и на неё списывать все тоже не нужно.
Любопытно, что как раз сейчас – если говорить о выборах 2019 года – в своеобразном режиме ожидания находятся восемь губернаторов, которые должны были бы баллотироваться на второй срок в этом году. Пока ещё нет ясности, нет решения по поводу того, будет ли центр санкционировать их выдвижение на второй срок или посчитает это рискованным.
Естественно, нельзя сбрасывать со счетов влияние бизнес-интересов на ротацию губернаторского корпуса. И в этой связи стоит напомнить, что приоритетные бизнес-интересы, которые влияли на формирование губернаторского корпуса, на протяжении постсоветской истории неоднократно менялись. На протяжении истории менялся характер губернаторских полномочий, и разного рода бизнес-группы на разных этапах имели или теряли влияние на процесс формирования губернаторского корпуса. Когда-то принципиальное значение могли иметь отношения губернаторов с топливно-энергетическим комплексом и, соответственно, с лидерами и гигантами российского ТЭКа, но те времена остались в прошлом. Они, в сущности, закончились с отменой прямых губернаторских выборов и были характерны для начала нулевых годов. Поэтому те процессы, которые стимулируют ротацию губернаторского корпуса, в большей степени связаны с другого рода бизнесом.
У нас часто принято ассоциировать губернаторов с крупными финансово-промышленными группами, искать их "заговор" за теми или иными решениями. В то же самое время, реальность долгое время была связана и по-прежнему связана в высокой степени с формирующимся бизнесом в сфере ЖКХ и энергосбыта. Эта же реальность в высокой степени связана с работой строительного сектора и, соответственно, с созданием различной местной инфраструктуры. Эти основания очень важные, поскольку в этих сферах есть и федеральные бизнес-интересы, есть и региональные игроки. Зачастую там и скрываются основания для принятия решений по губернаторам.
Чем занимается или должен заниматься этот сложный и проблемный институт власти? Вопрос о том, зачем нужны губернаторы, нетривиален по той причине, что губернаторы как красными флажками обложены самыми разными требованиями с самых разных сторон.
С одной стороны, есть формальные требования и функционал, который вытекает из Конституции, а затем уточнён десятками, если не сотнями федеральных законов по множеству самых разных вопросов. Это одна часть требований к губернатору, связанная с российским федерализмом и разграничением полномочий. Другая часть – это фактические компетенции института высшего должностного лица региона, которые, по сути, гораздо меньше, чем то, что заложено в Конституции и федеральных законах, по банальной причине бюджетных ограничений, в связи с которой губернатор не в состоянии реализовывать многие полномочия. Поэтому фактические полномочия начинают сводиться к некоторому минимуму, который в основном связан с социальной сферой, жилищно-коммунальным и дорожным хозяйством. Кроме того, эти же самые сферы нужно каким-то образом делить с муниципальной властью. Не случайно губернаторы пытаются взять муниципальную власть под полный контроль, потому что иначе возникает своё функциональное раздвоение, например, в сфере ЖКХ, непосредственно внутри региона.
При этом федеральный центр не отменяет неформальные требования. Такие, как, например, требования к результатам выборов. Это было вновь проиллюстрировано по итогам президентской кампании прошлого года, когда два губернатора в регионах, где у Владимира Путина были наиболее низкие результаты, лишились своих должностей.
И наконец то, что по факту выходит на первый план, но на самом деле мало коррелирует с законодательно установленными полномочиями губернатора – это требования центра, которые предъявляются через оценку эффективности региональной власти и через майские указы президента, где формулируются вполне определённые целевые индикаторы, количественные показатели, которые регионы должны реализовывать и которые зачастую либо вообще никак не соотносятся с формальными губернаторскими полномочиями, либо являются невыполнимыми.
Для федерального центра данная ситуация достаточно удобная, поскольку он формулирует сложные задачи, и с политической точки зрения центру это выгодно, так как ставит губернаторов в заведомо уязвимое положение, подчеркивая принципы вертикального управления.
Можно посмотреть, в частности, на новый перечень требований к губернаторам, который был сформулирован в обновлённой оценке эффективности региональной власти в конце 2018 года. Если абстрагироваться от того, на что губернаторы по большому счёту влиять не могут, типа внешних инвестиций или уровня бедности, то там остаётся в сухом остатке, например, региональное дорожное хозяйство. Но это более или менее понятно, и с этим губернаторы умеют справляться. Развитие несырьевого сектора экономики, малого и среднего бизнеса – задача посложнее. И мало кто из губернаторов способен с ней справиться на системном уровне. Создание благоприятной городской среды и жилищное строительство – это сфера, которая в значительной степени является муниципальной, и в этой связи губернаторы не могут не взаимодействовать с мэрами (или просто пытаться их контролировать), если они хотят добиться чего-то на этом направлении. Но в любом случае эти индикаторы имеют в значительной степени политический характер, поскольку они в условиях бюджетных ограничений заставляют губернаторов изыскивать ресурсы любыми способами для того, чтобы хоть что-то позитивное происходило.
В этой связи со стороны регионов есть свой ответ на вызовы федерального центра, который условно можно определить как технократический. Чего добились регионы в самые последние два года, так это наведения относительного порядка в региональных бюджетах. В частности, долговая нагрузка снижается. Её пик был достигнут как раз в 2015 году, когда регионы должны были выполнять майские указы, в то время как федеральный центр мало поддерживал регионы.
Как результат, регионы вынуждены были постоянно наращивать долг, но эта проблема разрешается с 2016 года. Наводится порядок и со сбалансированностью бюджетов. Если говорить о профицитах и дефицитах, то дефицит региональных бюджетов когда-то достигал своего максимума и был крайне неприятным, но к данному моменту ситуация улучшилась. В течение года региональные бюджеты, как правило, профицитны, и лишь в декабре происходит расходование последних денег, что ведёт к некоторому дефициту.
Хотя, с другой стороны, это скорее заслуга Министерства финансов России, которое ставит объёмы субсидий на социальные проекты в прямую зависимость от скорости сокращения долговой нагрузки на бюджеты регионов. Но и здесь, однако, возникают специфичные проблемы – практически все губернаторы начинают полагать, что выходом из ситуации является финансовая оптимизация социальной сферы. Быть "социальными работниками" им явно неинтересно и, вероятно, они с удовольствием бы от этого отказались. Вопрос только: ради чего? Несмотря на все рассуждения о стратегиях и долгосрочных проектах тактика маневрирования и адаптации к меняющимся реалиям по-прежнему доминирует в текущей работе губернаторского корпуса.
Комментарии
Уважаемые читатели! В связи с напряженной внешнеполитической обстановкой мы временно закрываем возможность комментирования на нашем сайте.
Спасибо за понимание