К чему приводит "менеджеризация" губернаторов – взгляд политолога Олега Реута.
Подходы к формированию региональной власти в постсоветской России неоднократно менялись. За неполные 25 лет, прошедшие с момента формирования института высшего должностного лица региона в его современном виде, в стране сменилось три модели отбора региональных руководителей: модель прямых выборов (1996 г. – начало 2005 г.), модель "наделения полномочиями" по представлению президента (февраль 2005 г. – май 2012 г.), модель прямых выборов с использованием "муниципального фильтра" (с июня 2012 г.). Эти модели существенно различались, в том числе и с точки зрения скорости и масштабов ротации кадров, а также степени учёта интересов местных элит.
Республика Карелия вполне вписывается в выделенные модельные конструкции. В апреле 1998 года Сергей Катанандов был избран председателем правительства региона. В 2010 году по представлению президента губернатором стал Андрей Нелидов. За несколько дней до введения практики выборов с использованием "муниципального фильтра" (2012 г.) его сменил Александр Худилайнен. В сентябре 2017 года главой Карелии был избран Артур Парфенчиков.
Однако сами по себе модели отражают лишь универсальный характер отношений регионов и федерального центра, изменение порядка формирования высшей власти на территориях. Куда интереснее проанализировать кадровые ротации в пределах периода функционирования одной – например, последней – модели. И здесь уже на этапе первичного исследования становится понятно, что в 2016-2018 гг. региональная власть пережила самую жёсткую за все постсоветское время кадровую трансформацию. За ней стояли, прежде всего, политтехнологические соображения, и не факт, что федеральный центр в погоне за сиюминутным эффектом до конца осознавал и осознаёт, чем это может обернуться в долгосрочной перспективе.
Судя по всему, к 2016-2018 гг. многие лица, принимающие партийно-политические решения, стали забывать, что электоральные проблемы "Единой России" на выборах в декабре 2011 года не в последнюю очередь были следствием массовых замен губернаторов в 2009-2010 гг., в результате которых во главе целого ряда регионов оказались руководители, не пользующиеся поддержкой местных элит (а то и находящиеся с ними в прямом конфликте) и лишённые опоры на неформальные сети.
Как справедливо отмечает московский политолог Александр Кынев, "технократизм" как доминирующий деполитизированный (с опорой на решение сугубо хозяйственных проблем) подход в работе губернаторов – вещь обоюдоострая. Для губернатора-технократа выполнение пожеланий Москвы важнее мнения местных элит и населения. Но и от местных элит ждать чего-то большего, чем "положено по инструкции", в этой ситуации не приходится. Между тем тот же административный ресурс на выборах базируется именно на неформальных соглашениях и обязательствах.
О значении данного фактора свидетельствует, например, утрата электорального контроля в Коми после силовой зачистки региональной элиты из-за "дела Гайзера". Показательно, что, стараясь сохранить за собой Приморье, в прошлом году центр был вынужден разрешить Олегу Кожемяко отойти от "технократического" стиля и положить в основу своей избирательной кампании тему регионального патриотизма и оппонирование собственно федеральной политике.
Как бы то ни было, пытаясь любой ценой добиться избрания своих назначенцев (и спасти репутацию тех, кто их пролоббировал), федеральный центр может потерять больше, чем при победе на выборах договороспособного оппозиционера. Борясь, как ей кажется, за сохранение status quo, система, похоже, перестаёт понимать, куда она движется и к чему хочет прийти. Парадоксальным образом борьба за стабильность ведет к дестабилизации.
Если внимательно присмотреться к происходившему уже в 2017-2019 гг., то обнаружится, что взятая центром на вооружение стратегия "перезагрузки" элит с целью опередить запрос на их обновление стала не столько "игрой на опережение", сколько катализатором процесса дестабилизации на всех политических уровнях.
Ориентация на ускоренное обновление путём замены лишь недавно избранных губернаторов, имеющих в запасе ещё два-три года, и объявления новых выборов там, где их можно было не проводить, влечёт за собой эскалацию кадровых перемен по "принципу домино" (что подрывает устойчивость системы управления и разрушает сложившиеся неформальные связи), усиливает у граждан и элит чувство неуверенности и создает впечатление, что власть нервничает и суетится. Излишняя суета всегда воспринимается людьми как признак слабости. Как следствие, внутренняя турбулентность в системе растёт, постепенно охватывая все её звенья. В результате "игра на опережение" превращается в самосбывающееся пророчество.
Смена губернатора в большинстве случаев порождает цепную реакцию замен председателей и зампредов правительства, руководства законодательного собрания и т.д. Новые губернаторы часто пытаются добиться обновления и состава региональных парламентов. По сути, речь идёт об оттеснении от власти представителей старых региональных элит, на место которых приходят менее известные и влиятельные в региональных элитных кругах управленцы, нередко без значимого публичного статуса.
Помимо всего прочего, это связано с тем, что в психологическом плане новым руководителям обычно комфортнее работать с теми, кого они сами "наняли" и кто именно им обязан своей карьерой. Подобная "антиэлитарная" политика пользуется поддержкой лишь среди малой части населения, что сознательно используют работающие на власть политтехнологи. В той же Карелии "засилье приставов" на министерских постах вызывает негативную реакцию и среди большинства населения, и внутри межэлитных фракций. Выдавливание из органов власти представителей прежних региональных элит чревато постепенным накоплением недовольства и складыванием альтернативных центров влияния в региональной политике. По мере исчерпания эффекта позитивных ожиданий, связанных с приходом новых лиц, процесс кристаллизации новой региональной оппозиции только ускоряется.
"Менеджеризация" губернаторов сказалась и на кадровой политике внутри региональных администраций. Практика, когда кандидатуры руководителей некоторых профильных направлений (в частности, связанных с финансами) согласуются с Москвой, сложилась еще в "нулевые" годы, однако сегодня вмешательство центра в решение кадровых вопросов чувствительно усилилось.
Такое положение дел в какой-то мере объясняется тем, что часть назначенцев последней волны являются "технократами", не занимавшимися ранее публичной политикой и, соответственно, просто не имевшими возможности сформировать собственные команды. Максимум их кадровой опоры – это бывшие коллеги и сослуживцы, обычно обладающие узкопрофильной специализацией и уже по этой причине непригодные для формирования блоков администрации по иным направлениям (как правило, это образование и наука, национальная политика, связи с общественностью, культура, спорт).
Почти все администрации, сформированные назначенцами 2017-2019 гг., носят сложносоставный характер, включая в себя как выходцев из различного рода федеральных ведомств или корпораций, так и представителей местных политико-экономических кланов. Между собой эти группы находятся в противоречивых, а иногда и конфликтных отношениях, в связи с чем в большинстве новых администраций фактически отсутствуют единые команды. Складывается впечатление, что подобная кадровая политика определяется не только (а возможно, и не столько) личным выбором, но и неким транслируемым из центра стандартом, и новым губернаторам просто не позволяют собирать вокруг себя исключительно "своих людей", даже если таковые и есть.
Комментарии
Уважаемые читатели! В связи с напряженной внешнеполитической обстановкой мы временно закрываем возможность комментирования на нашем сайте.
Спасибо за понимание